La finalidad del Estado, el bien común, debe ser obtenido atendiendo a las circunstancias históricas de cada época. Así explica el autor los fines particulares del Estado y se detiene a analizar los conceptos de servicios públicos y servicios sociales, las diferencias entre ambos y el papel que en uno y otro juegan la administración y los administrados. Afirma que los gobernantes, influenciados por la realidad –especialmente la empresarial– y con el uso de la prudencia política, deben decidir si una necesidad colectiva será satisfecha mediante actividades particulares de interés público, industrias o autorizaciones reglamentadas, o bien, mediante la creación de servicios públicos en sentido estricto.